Κάθε ανεπτυγμένη χώρα έχει νόμο για τη χρεοκοπία, όπως δεν υπάρχει αντίστοιχο πλαίσιο για τα κράτη-οφειλέτες. Το νομικό κενό έχει σημασία καθώς, όπως βλέπουμε στην Ελλάδα και στο Πουέρτο Ρίκο, μπορεί να ξεζουμίσει τις οικονομίες.
Τον Σεπτέμβριο, ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών έκανε ένα σημαντικό βήμα για να καλύψει αυτό το κενό, εγκρίνοντας ένα πακέτο αρχών για την αναδιάρθρωση δημοσίων χρεών. Οι εννιά παραινέσεις – ονομαστικά, το δικαίωμα ενός κράτους να ξεκινήσει αναδιάρθρωση χρέους, κρατική ασυλία, ισότιμη μεταχείριση των πιστωτών, πλειοψηφική αναδιάρθρωση, διαφάνεια, αμεροληψία, νομιμότητα βιωσιμότητα και καλή πίστη κατά τις διαπραγματεύσεις – σχηματίζουν τα θεμέλια για έναν αποτελεσματικό διεθνή νόμο.
Η καταιγιστική στήριξη για αυτές τις αρχές, με 136 μέλη του ΟΗΕ να ψηφίζουν υπέρ τους και μόνο έξι εναντίον (με πρωτοστάτη τις Ηνωμένες Πολιτείες), αναδεικνύει τον βαθμό της παγκόσμιας συναίνεσης για την ανάγκη να επιλύνονται οι κρίσεις χρέους με ταχύ τρόπο. Το επόμενο βήμα, ωστόσο – μια διεθνής συνθήκη που θα καθορίζει ένα παγκόσμιο καθεστώς για τις χρεοκοπίες που θα δεσμεύει όλες τις χώρες – μπορεί να αποδειχτεί πιο δύσκολο.
Τα πρόσφατα γεγονότα υπογραμμίζουν τους τεράστιους κινδύνους που θέτονται από την απουσία πλαισίου για την αναδιάρθρωση δημοσίων χρεών. Η κρίση χρέους του Πουέρτο Ρίκο δεν μπορεί να επιλυθεί. Είναι αξιοσημείωτο πως τα αμερικανικά δικαστήρια έχουν ακυρώσει τον τοπικό νόμο περί χρεοκοπίας, κρίνοντας πως επειδή το νησί είναι, επί της ουσίας, αποικία των ΗΠΑ, η κυβέρνησή του δεν έχει την εξουσιοδότηση να εφαρμόσει τη νομοθεσία της.
Στην περίπτωση της Αργεντινής, άλλο δικαστήριο των ΗΠΑ επέτρεψε σε μια μικρή μειοψηφία λεγόμενων «ληστρικών αμοιβαίων κεφαλαίων» να θέσουν σε κίνδυνο τη διαδικασία αναδιάρθρωσης στην οποία είχαν συμφωνήσει 92,4% εκ των πιστωτών της χώρας. Παρομοίως, στην Ελλάδα, η απουσία ενός διεθνούς νομικού πλαισίου αποτέλεσε σημαντικό λόγο για τον οποίο οι πιστωτές της – η τρόικα της Ευρωπαϊκής Κομισιόν, της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου – μπορούσαν να επιβάλουν πολιτικές που προκάλεσαν μεγάλα προβλήματα.
Ωστόσο, κάποιοι ισχυροί παίκτες θα προτιμούσαν να αποφύγουν τη θέσπιση διεθνούς νομικού πλαισίου. Η Διεθνής Ένωση Κεφαλαιαγορών (ICMA), με τη στήριξη του ΔΝΤ και του υπουργείου Οικονομικών των ΗΠΑ, προτείνει την αλλαγή της γλώσσας στα συμβόλαια των χρεών. Ο ακρογωνιαίος λίθος τέτοιων προτάσεων είναι η εφαρμογή καλύτερων ρητρών συλλογικής δράσης, η οποία θα έκανε τις προτάσεις αναδιάρθρωσης που έχουν την έγκριση μιας υπερπλειοψηφίας πιστωτών δεσμευτικές για όλους τους υπόλοιπους.
Ωστόσο, παρ’ ότι οι καλύτερες ρήτρες συλλογικής δράσης σίγουρα θα έκαναν δυσκολότερη τη ζωή των ληστρικών αμοιβαίων κεφαλαίων, δεν πρόκειται για μια ολοκληρωμένη λύση. Στην πραγματικότητα, η εστίαση στην εξομάλυνση των συμβολαίων των χρεών αφήνει πολλά κρίσιμα ζητήματα άλυτα, και κατά κάποιους τρόπους εντάσσεται στις ελλείψεις του υπάρχοντος συστήματος – ή κάνει τα πράγματα ακόμη χειρότερα.
Για παράδειγμα, ένα σοβαρό ερώτημα που παραμένει αναπάντητο από την πρόταση της ICMA είναι το πώς θα επιλύνονται οι διαφωνίες όταν εκδίδονται ομόλογα από διαφορετικές δικαιοδοσίες με διαφορετικά νομικά πλαίσια. Ο νόμος των συμβολαίων μπορεί να δουλέψει καλά όταν υπάρχει μόνο μία τάξη ομολογιούχων, όταν όμως υπάρχουν ομόλογα εκδομένα σε διαφορετικές δικαιοδοσίες και συναλλάγματα, η πρόταση της ICMA δεν καταφέρνει να λύσει το δύσκολο πρόβλημα του «αθροίσματος» (πώς μετρά κανείς τις ψήφους διαφορετικών διεκδικητών;).
Επιπλέον, η πρόταση της ICMA προωθεί μιαν αθέμιτη συμπεριφορά μεταξύ των μεγαλύτερων οικονομικών κέντρων: οι μόνοι πιστωτές των οποίων οι ψήφοι θα μετρούσαν για την ενεργοποίηση των ρητρών συλλογικής δράσης θα ήταν αυτών που κατέχουν ομόλογα που έχουν εκδοθεί υπό μιαν περιορισμένη ομάδα δικαιοδοσιών. Και δεν κάνει τίποτα για να αντιμετωπίσει τη σημαντική ανισότητα μεταξύ επισήμων πιστωτών και έμμεσων (για παράδειγμα, τους συνταξιούχους και τους εργαζόμενους προς τους οποίους τα κράτη-οφειλέτες έχουν επίσης υποχρεώσεις) οι οποίοι δε θα είχαν κανέναν λόγο στην πρόταση αναδιάρθρωσης.
Και οι έξι χώρες που ψήφισαν κατά της λύσης του ΟΗΕ (ΗΠΑ, Καναδάς, Γερμανία, Ισραήλ, Ιαπωνία και το Ηνωμένο Βασίλειο) έχουν εγχώρια νομοθεσία χρεοκοπίας, καθώς αναγνωρίζουν πως οι ρήτρες συλλογικής δράσης δεν αρκούν. Παρ’ όλα αυτά, όλες τους αρνούνται να δεχτούν πως η λογική ενός εγχώριου νόμου – μαζί με τις προβλέψεις για την προστασία αδύναμων οφειλετών από ισχυρούς και καταχρηστικούς πιστωτές – ισχύει και σε διεθνές επίπεδο. Πιθανώς αυτό συμβαίνει επειδή όλες τους είναι πρωτοστατούσες χώρες-πιστωτές, που δεν επιθυμούν σε καμία περίπτωση να αποδεχτούν περιορισμούς της ισχύος τους.
Ο σεβασμός για τις εννέα αρχές που ενέκρινε ο ΟΗΕ είναι ακριβός αυτό που λείπει τις τελευταίες δεκαετίες. Η αναδιάρθρωση του ελληνικού χρέους το 2012, για παράδειγμα, δεν επανέφερε τη βιωσιμότητα, καθώς προέκυψε τεράστια ανάγκη για νέα αναδιάρθρωση μόλις τρία χρόνια αργότερα. Και έχει γίνει σχεδόν κανόνας η παραβίαση των αρχών της κρατικής ασυλίας και της ισότιμης μεταχείρισης των πιστωτών, κάτι που φαίνεται ξεκάθαρα στην απόφαση του δικαστηρίου της Νέας Υόρκης για το χρέος της Αργεντινής. Η αγορά των συμβάσεων ανταλλαγών κινδύνου αθέτησης έχει οδηγήσει σε μια αδιαφανή διαδικασία αναδιάρθρωσης χρέους που δε δημιουργεί κανένα κίνητρο για τα μέρη να διαπραγματευτούν καλή τη πίστη.
Η ειρωνεία είναι πως χώρες όπως οι ΗΠΑ φέρνουν αντιρρήσεις στο διεθνές νομικό πλαίσιο επειδή παρεμβαίνει στην εθνική τους κυριαρχία. Ωστόσο η πιο σημαντική αρχή στην οποία έχει συμφωνήσει η διεθνής κοινότητα είναι ο σεβασμός της κρατικής ασυλίας: υπάρχουν όρια που οι αγορές – και οι κυβερνήσεις – δεν μπορούν να ξεπεράσουν.
Οι υπόχρεες κυβερνήσεις μπορεί να μπουν στον πειρασμό να ανταλλάξουν την εθνική ασυλία για καλύτερες συνθήκες χρηματοδότησης βραχυπρόθεσμα, εις βάρος μεγαλύτερου κόστους που θα πληρωθεί από τους διαδόχους τους. Καμία κυβέρνηση δε θα πρέπει να έχει το δικαίωμα να παραδώσει την κρατική ασυλία, όπως κανείς άνθρωπος δεν μπορεί να πουλήσει τον εαυτό του ως σκλάβο.
Η αναδιάρθρωση του χρέους δεν είναι ένα παιχνίδι με μηδενικό άθροισμα. Τα πλαίσια που τη διέπουν δεν καθορίζουν μόνο το πώς θα μοιραστεί η πίτα μεταξύ των επίσημων πιστωτών και μεταξύ επίσημων και ανεπίσημων διεκδικητών, αλλά και το μέγεθος της πίτας. Τα χωρικά πλαίσια χρεοκοπίας εξελίχθηκαν επειδή η τιμωρία των αφερέγγυων οφειλετών με φυλάκιση ήταν αντιπαραγωγική – ένας φυλακισμένος δεν μπορεί να ξεπληρώσει τα χρέη του. Παρομοίως, το χτύπημα των υπόχρεων χωρών όταν έχουν πέσει κάτω κάνει τα προβλήματά τους μόνο χειρότερα: οι χώρες σε οικονομική ελεύθερη πτώση επίσης δεν μπορούν να ξεπληρώσουν τα χρέη τους.
Ένα σύστημα που πραγματικά θα επιλύει τις κρίσης δημοσίου χρέους θα πρέπει να βασίζεται σε αρχές που θα μεγιστοποιούν το μέγεθος της πίτας και θα εξασφαλίζουν πως θα μοιράζεται δίκαια. Πλέον, έχουμε τη δέσμευση της διεθνούς κοινότητας ως προς τις αρχές. Αυτό που χρειάζεται τώρα είναι να χτίσουμε το σύστημα.