Με μια προσεκτικά διατυπωμένη τεχνοκρατική αναδίπλωση, η Παγκόσμια Τράπεζα αναγνωρίζει ότι η στάση της «συνέβαλε στον στιγματισμό» της βιομηχανικής πολιτικής και ότι αυτή η προσέγγιση είναι σήμερα τόσο ξεπερασμένη όσο μια… δισκέτα.
Προ ημερών, ο επικεφαλής οικονομολόγος της Παγκόσμιας Τράπεζας, Indermit Gill, προέβη σε μια σημαντική παραδοχή που πέρασε σχεδόν απαρατήρητη, καθώς η προσοχή ήταν στραμμένη στις καταιγιστικές εξελίξεις στη Μέση Ανατολή. Σε μια προσεκτικά διατυπωμένη τεχνοκρατική αναδίπλωση, ο Gill αναγνώρισε ότι τις προηγούμενες τρεις δεκαετίες η Παγκόσμια Τράπεζα με τη στάση της «συνέβαλε στον στιγματισμό της βιομηχανικής πολιτικής» και ότι αυτή η προσέγγιση είναι σήμερα τόσο ξεπερασμένη όσο μια… δισκέτα.
Πρόκειται για μια διατύπωση που, χωρίς να συνιστά ρητή ομολογία λάθους, σηματοδοτεί μια ουσιαστική μετατόπιση από τις μέχρι σήμερα προσεγγίσεις του οργανισμού. Με δεδομένο ότι η Παγκόσμια Τράπεζα υπήρξε και παραμένει ένας από τους ισχυρότερους διαμορφωτές της αναπτυξιακής πολιτικής στον Παγκόσμιο Νότο, υπαγορεύοντας όρους δανεισμού, παρέχοντας τεχνική βοήθεια κ.ά., η συγκεκριμένη αναδίπλωση έχει ιστορική βαρύτητα.
Το «στίγμα»
Ειδικά τις δεκαετίες του 1980, του 1990 και του 2000, η Παγκόσμια Τράπεζα ήταν επιεικώς επιφυλακτική απέναντι σε οποιαδήποτε κυβερνητική προσπάθεια χάραξης βιομηχανικής πολιτικής, τέτοιες απόπειρες μάλιστα γίνονταν αποδεκτές μόνο κατ’ εξαίρεση και σε σπάνιες περιπτώσεις. Αντιθέτως, η βασική «συνταγή» για τις αναπτυσσόμενες χώρες ήταν η απελευθέρωση των αγορών, οι ιδιωτικοποιήσεις και η πίστη στις δυνάμεις της αγοράς.
Η προσέγγιση αυτή αποτυπώθηκε και κωδικοποιήθηκε με πιο συστηματικό τρόπο σε μια έκθεση του 1993, με τίτλο «The East Asian Miracle». Το κείμενο αυτό επρόκειτο να διαμορφώσει τη σκέψη και τις πολιτικές σχετικά με την ανάπτυξη για μια ολόκληρη γενιά. Η οικονομική επιτυχία χωρών όπως η Νότια Κορέα, η Ταϊβάν, η Σιγκαπούρη, το Χονγκ Κονγκ και άλλων ταχέως αναπτυσσόμενων ασιατικών οικονομιών, αποδιδόταν σχεδόν αποκλειστικά σε πολιτικές φιλικές προς την αγορά, ενώ ο ρόλος του κράτους παρουσιαζόταν ως απλώς διευκολυντικός. Κι αυτό, παρά το γεγονός ότι πολλοί οικονομολόγοι είχαν εγκαίρως και τεκμηριωμένα επισημάνει ότι αυτές οι οικονομίες είχαν στηριχθεί σε μεγάλο βαθμό σε ενεργητικές κρατικές παρεμβάσεις.
Η μεγάλη «στροφή»
Με μια νέα της έκθεση, η Παγκόσμια Τράπεζα έρχεται σήμερα να εμφανίσει τη βιομηχανική πολιτική ως αναπόσπαστο μέρος κάθε εθνικής εργαλειοθήκης. Όπως εύστοχα σχολίασε προ ημερών ο Jostein Hauge, πολιτικός οικονομολόγος και Επίκουρος Καθηγητής Αναπτυξιακών Σπουδών στο Πανεπιστήμιο του Cambridge, αυτή η διατύπωση θα θεωρούνταν σχεδόν αιρετική για τα δεδομένα της Παγκόσμιας Τράπεζας τη δεκαετία του 1990…
Γιατί όμως προέκυψε τώρα αυτή η αναδίπλωση της Παγκόσμιας Τράπεζας; Ο Hauge σχολιάζει ότι αυτή είναι αποτέλεσμα μιας νέας πραγματικότητας στην παγκόσμια οικονομία και συνιστά αναγνώριση της ανάγκης για μεγαλύτερη κρατική παρέμβαση. Κι αυτό, καθώς ο ανταγωνισμός μεταξύ μεγάλων δυνάμεων εντείνεται, οι εφοδιαστικές αλυσίδες έχουν καταστεί πιο εύθραυστες, οι ανησυχίες για την εθνική ασφάλεια εντείνονται, ενώ ταυτόχρονα αποδυναμώνεται η διεθνής τάξη που βασιζόταν σε κανόνες.
«Αυτό που έχει αλλάξει είναι το γεωπολιτικό πλαίσιο. Οι δυτικές χώρες χρειάζονται πλέον ενεργά τη βιομηχανική πολιτική για να ανταγωνιστούν – ιδίως την Κίνα» εξηγεί ο Hauge. Προσθέτοντας ότι οι εφοδιαστικές αλυσίδες των ημιαγωγών, η παραγωγή ηλεκτρικών οχημάτων, η επεξεργασία κρίσιμων ορυκτών κ.ά. έχουν εξελιχθεί σε νέα πεδία ανταγωνισμού μεταξύ μεγάλων δυνάμεων και, ως εκ τούτου, θα συνιστούσε ασυνέπεια εκ μέρους της Δύσης να καταδικάζει τη βιομηχανική πολιτική ως κατάλοιπο εσφαλμένου κρατικού παρεμβατισμού, όταν η ίδια την εφαρμόζει σε μεγάλη κλίμακα.
Σε κάθε περίπτωση, καταλήγει ο Hauge, η νέα έκθεση της Παγκόσμιας Τράπεζας «σφραγίζει» μια βαθιά θεσμική προσαρμογή απέναντι στις νέες πολιτικές πραγματικότητες.
Τι προτείνει τώρα η Παγκόσμια Τράπεζα
Οι οικονομολόγοι της Παγκόσμιας Τράπεζας περιγράφουν τη νέα έκθεση ως «τον πρώτο ολοκληρωμένο οδηγό βιομηχανικής πολιτικής για την ανάπτυξη στον 21ο αιώνα». Μεταξύ άλλων, αναλύουν 15 εργαλεία πολιτικής ώστε να παρέχουν πρακτικές κατευθύνσεις για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή μιας βιομηχανικής πολιτικής προσανατολισμένης σε συγκεκριμένους στόχους, από την αύξηση των εξαγωγών και τη δημιουργία θέσεων εργασίας έως τη μείωση της ρύπανσης και την ενίσχυση της ασφάλειας και της ανθεκτικότητας.
Η έκθεση καταγράφει τα εξής εργαλεία:
- βιομηχανικά πάρκα
- ανάπτυξη δεξιοτήτων
- στήριξη πρόσβασης στις αγορές
- υποδομές ποιότητας
- επιδοτήσεις παραγωγής
- στοχευμένες επιδοτήσεις καινοτομίας
- απαγορεύσεις εξαγωγών πρώτων υλών
- δημόσιες προμήθειες
- δασμοί ή ποσοστώσεις στις εισαγωγές
- επιδοτήσεις εξαγωγών
- μεταφορά τεχνολογίας με αντάλλαγμα (quid pro quo)
- υποχρεωτική χρήση εγχώριων εισροών
- επιδοτήσεις ζήτησης (π.χ. προς καταναλωτές)
- υποτίμηση συναλλαγματικής ισοτιμίας για ενίσχυση ανταγωνιστικότητας
- φορολογικά κίνητρα για έρευνα και ανάπτυξη
Η έκθεση, ωστόσο, ξεκαθαρίζει ότι τα εργαλεία αυτά δεν είναι διαθέσιμα σε όλες τις χώρες με τον ίδιο τρόπο. Το τι μπορεί να εφαρμόσει κάθε κυβέρνηση εξαρτάται από τρεις βασικές προϋποθέσεις. Την αποτελεσματικότητα του κρατικού μηχανισμού (διοικητική επάρκεια, τεχνογνωσία, συντονισμός), το μέγεθος της αγοράς και τον διαθέσιμο δημοσιονομικό χώρο.
Με βάση αυτά τα κριτήρια, τα εργαλεία της βιομηχανικής πολιτικής διαχωρίζονται ουσιαστικά σε δύο κατηγορίες. Από τη μία πλευρά, υπάρχουν πολιτικές που θεωρούνται πιο εύκολα εφαρμόσιμες, ακόμη και σε χώρες με περιορισμένους πόρους. Πρόκειται κυρίως για παρεμβάσεις που ενισχύουν έμμεσα την παραγωγή, χωρίς να παρεμβαίνουν επιθετικά στη λειτουργία της οικονομίας. Σε αυτές περιλαμβάνονται τα βιομηχανικά πάρκα, η ανάπτυξη δεξιοτήτων, η στήριξη της πρόσβασης στις αγορές και οι υποδομές ποιότητας. Με άλλα λόγια, πρόκειται για παρεμβάσεις με τις οποίες το κράτος δεν επιχειρεί να προστατεύσει συγκεκριμένους κλάδους, αλλά να δημιουργήσει τις συνθήκες ώστε να μπορέσουν να αναπτυχθούν.
Από την άλλη πλευρά, βρίσκονται οι πιο παρεμβατικές πολιτικές, οι οποίες απαιτούν πολύ υψηλότερο επίπεδο ικανότητας και πόρων. Σε αυτή την κατηγορία εντάσσονται οι επιδοτήσεις παραγωγής και καινοτομίας, οι δημόσιες προμήθειες, οι δασμοί και οι ποσοστώσεις, οι επιδοτήσεις εξαγωγών, οι απαιτήσεις τοπικού περιεχομένου και οι επιδοτήσεις ζήτησης.
Σύμφωνα με τους οικονομολόγους της Παγκόσμιας Τράπεζας, η εφαρμογή του σωστού μίγματος μέτρων σε συνάρτηση με τις προϋποθέσεις που προαναφέρθηκαν είναι κρίσιμη, σε διαφορετική περίπτωση ο κίνδυνος αποτυχίας αυξάνεται σημαντικά.