Δύο φαινομενικά αντίθετες οικονομίες — η μία με υπερβάλλον κεφάλαιο, η άλλη με έλλειμμα επενδύσεων — υποφέρουν από την ίδια θεμελιώδη αποτυχία: την ανυπαρξία πραγματικής διακυβέρνησης του δημόσιου κεφαλαίου
Η Κίνα υπερεπενδύει. Η Ευρώπη υποεπενδύει. Φαινομενικά πρόκειται για αντίθετα προβλήματα. Στην πραγματικότητα είναι δύο εκδοχές της ίδιας αποτυχίας.
Το κοινό πρόβλημα δεν είναι η έλλειψη κεφαλαίου. Είναι η διακυβέρνηση των περιουσιακών στοιχείων. Η αποτυχία παίρνει διαφορετικές μορφές, όμως και στις δύο περιπτώσεις το κεφάλαιο κατανέμεται χωρίς μια αρκούντως καθαρή εικόνα των στοιχείων ενεργητικού, των αναμενόμενων αποδόσεων και του κόστους ευκαιρίας.
Το ζήτημα έχει σημασία επειδή το επενδυτικό μοντέλο της Κίνας δεν αποτελεί πια εσωτερική της υπόθεση. Η κρατικά κατευθυνόμενη κατανομή κεφαλαίου έχει παραγάγει πλεονάζουσα παραγωγική ικανότητα που υπερχειλίζει στις διεθνείς αγορές, πιέζει τις τιμές προς τα κάτω και ασκεί ασφυκτική πίεση στους ανταγωνιστές στο εξωτερικό. Η ανησυχία οξύνεται: το πρωτοφανές εμπορικό πλεόνασμα αγαθών της Κίνας έχει αναζωπυρώσει τους φόβους για ένα δεύτερο «China shock», ενώ η αναβίωση των πιέσεων στις τιμές της ενέργειας θα μπορούσε να ενισχύσει περαιτέρω το εξαγωγικό της πλεονέκτημα έναντι τμημάτων της Ευρώπης και της Ασίας.
Το βαθύτερο ζήτημα είναι το πώς κατανέμεται το κεφάλαιο — και πώς διοικούνται τα στοιχεία ενεργητικού που γεννά αυτό το κεφάλαιο.
Η Κίνα δεν επενδύει υπερβολικά — επενδύει χωρίς λογαριασμό
Η κινεζική οικονομία περιγράφεται συνήθως ως πάσχουσα από υπερβολική επένδυση, ισχνή κατανάλωση και επίμονες ανισορροπίες προσφοράς-ζήτησης. Η διάγνωση είναι κατά βάση σωστή, αλλά ελλιπής. Το πρόβλημα της Κίνας δεν είναι απλώς η υπερβολική επένδυση. Είναι ότι μεγάλο μέρος αυτής της επένδυσης πραγματοποιείται χωρίς τις πειθαρχίες της διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων: σαφή ιδιοκτησία, διαφανή αποτίμηση, ρητές προσδοκίες απόδοσης και λογοδοσία για την επίδοση.
Σε όλη την κινεζική οικονομία, ένα τεράστιο μερίδιο του ενεργητικού ανήκει ή ελέγχεται από το δημόσιο: κρατικές επιχειρήσεις, χρηματοδοτικά οχήματα τοπικών αρχών, κρατικά κατευθυνόμενες τράπεζες, πλατφόρμες υποδομών, αστικά χαρτοφυλάκια ακινήτων και εταιρείες που κρατούνται σε διαφορετικά επίπεδα διοίκησης. Αυτά τα στοιχεία διαμορφώνουν όχι μόνο τα δημόσια οικονομικά, αλλά και την κατανομή κεφαλαίου σε ολόκληρη την οικονομία.
Οι επενδυτικές αποφάσεις, ωστόσο, καθορίζονται συχνά περισσότερο από δημοσιονομικούς στόχους, πιστωτικές συνθήκες, ανάγκες τοπικών εσόδων και διοικητικά κίνητρα, παρά από αναμενόμενες αποδόσεις. Εδώ ακριβώς το αναπτυξιακό μοντέλο της Κίνας παράγει τη δική του προκατάληψη. Οι υψηλοί στόχοι αύξησης του ΑΕΠ απαιτούν συνεχιζόμενη άνοδο των επενδύσεων, ακόμη και όταν οι παραγωγικές ευκαιρίες σπανίζουν. Υπό σκληρούς δημοσιονομικούς περιορισμούς, οι ιδιωτικές επιχειρήσεις δεν δεσμεύουν συνήθως κεφάλαιο σε έργα με ασθενείς προσδοκίες απόδοσης. Όμως οι τομείς που λειτουργούν υπό χαλαρούς δημοσιονομικούς περιορισμούς — τοπικές αρχές, κρατικές επιχειρήσεις, πλατφόρμες ακινήτων, κρατικά υποστηριζόμενοι βιομηχανικοί παίκτες — μπορούν να συνεχίζουν να επενδύουν, καθώς η φθηνή πίστωση, οι σιωπηρές εγγυήσεις και τα πολιτικά κίνητρα απορροφούν την πειθαρχία που αλλιώς θα επέβαλλε η αγορά.
Το αποτέλεσμα δεν είναι απλώς υψηλή επένδυση. Είναι μια μετατόπιση προς επενδύσεις εκεί όπου οι δημοσιονομικοί περιορισμοί είναι πιο χαλαροί και η πειθαρχία απόδοσης πιο αδύναμη. Το μοντέλο μπόρεσε να διατηρηθεί επί μακρόν επειδή η χρηματοοικονομική καταστολή κοινωνικοποίησε το κόστος: οι χαμηλές αποδόσεις στις αποταμιεύσεις των νοικοκυριών παρείχαν φθηνό κεφάλαιο στους κρατικά κατευθυνόμενους δανειολήπτες, ενώ οι παραγόμενες επενδύσεις απέδιδαν ορατά δημόσια αγαθά, υποδομές και θέσεις εργασίας. Καθώς όμως οι αποδόσεις πέφτουν, το ερώτημα είναι τι αντικαθιστά τη συμφωνία: πώς χρηματοδοτείται η μελλοντική ανάπτυξη και ποιο κοινωνικό συμβόλαιο υφίσταται μεταξύ του δημόσιου τομέα που κατανέμει το κεφάλαιο και των νοικοκυριών των οποίων οι αποταμιεύσεις βοηθούν στη χρηματοδότησή του.
Το ζήτημα έχει σημασία επειδή δεν παράγει πλούτο κάθε επένδυση. Μια υποδομή που αίρει πραγματικές συμφορήσεις μπορεί να αυξήσει την παραγωγικότητα. Οι αλληλεπικαλυπτόμενες όμως υποδομές, η περίσσεια κατοικιών ή η κρατικά υποστηριζόμενη βιομηχανική παραγωγική ικανότητα με ασθενείς αποδόσεις μπορούν να απορροφούν κεφάλαιο χωρίς να γεννούν αντίστοιχη αξία.
Η Ευρώπη δεν στερείται κεφαλαίου — στερείται επενδύσιμων ευκαιριών
Με την πάροδο του χρόνου, η οικονομία αποκτά περισσότερα στοιχεία ενεργητικού αλλά όχι αναγκαστικά περισσότερο πλούτο. Κεφάλαιο που θα μπορούσε να υποστηρίξει την ιδιωτική ανάπτυξη παγιδεύεται σε χρήσεις χαμηλής απόδοσης. Οι τράπεζες κουβαλούν εκθέσεις σε έργα με ασαφή οικονομικά οφέλη. Τα εισοδήματα των νοικοκυριών παραμένουν αδύναμα. Η κατανάλωση δυσκολεύεται να ανέλθει. Η πλεονάζουσα ικανότητα υπερχειλίζει στις παγκόσμιες αγορές και γίνεται πρόβλημα για όλους τους άλλους.
Οι ανεπτυγμένες οικονομίες έχουν τη δική τους κατοπτρική εικόνα. Η Ευρώπη είναι η σαφέστερη περίπτωση. Δεν υποφέρει γενικά από υπερεπένδυση κινεζικού τύπου. Το πρόβλημά της είναι συχνά το αντίθετο: υποεπένδυση, αδύναμη συντήρηση και υπο-αξιοποίηση των στοιχείων ενεργητικού που οι ίδιες οι κυβερνήσεις κατέχουν.
Δημόσια γη, κτίρια, υποδομές, επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας, στοιχεία ενεργητικού μεταφορών, ενεργειακές εταιρείες και κρατικές επιχειρήσεις είναι διασκορπισμένα ανάμεσα σε υπουργεία, οργανισμούς, δήμους και δημόσιες εταιρείες. Σπανίως διοικούνται ως συνεκτικά χαρτοφυλάκια.
Το αποτέλεσμα είναι γνώριμο. Οι κυβερνήσεις γνωρίζουν το χρέος τους με κάθε λεπτομέρεια, αλλά συχνά έχουν μόνο μερική εικόνα των στοιχείων ενεργητικού τους. Συζητούν για τον δημοσιονομικό χώρο ενώ κάθονται πάνω σε δημόσιο πλούτο που είναι κακώς χαρτογραφημένος, κακώς αποτιμημένος και κακώς διοικούμενος. Αναζητούν ιδιωτικό κεφάλαιο, αλλά αποτυγχάνουν να μετατρέψουν τη δημόσια γη, τις υποδομές, τις επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας και τα δικαιώματα ανάπτυξης σε επενδύσιμες δομές που να μπορούν να χρηματοδοτηθούν από συνταξιοδοτικά ταμεία, ασφαλιστικές εταιρείες και άλλους μακροπρόθεσμους επενδυτές. Το αποτέλεσμα δεν είναι έλλειψη κεφαλαίου, αλλά έλλειψη βιώσιμων προς χρηματοδότηση ευκαιριών.
Γι’ αυτό ο καθρέφτης έχει σημασία. Στην Κίνα, υπερβολικό κεφάλαιο κινητοποιείται χωρίς επαρκή πειθαρχία απόδοσης. Στην Ευρώπη, υπάρχει διαθέσιμο κεφάλαιο, αλλά πολύ λίγα δημόσια περιουσιακά στοιχεία είναι δομημένα έτσι ώστε να μπορεί αυτό να αξιοποιηθεί. Το ένα σύστημα παράγει πλεονάζουσα ικανότητα. Το άλλο παράγει ισχνούς αγωγούς έργων. Και τα δύο αντανακλούν κατανομή κεφαλαίου που καθοδηγείται από πολιτικές και δημοσιονομικές ροές αντί για επαγγελματική διακυβέρνηση περιουσιακών στοιχείων.
«Οι κυβερνήσεις δεν είναι απλώς μηχανισμοί φορολογίας και δαπανών — είναι από τους μεγαλύτερους ιδιοκτήτες περιουσίας στις οικονομίες τους. Σπανίως όμως συμπεριφέρονται ως σοβαροί ιδιοκτήτες.»
Το άβολο μάθημα και για τις δύο πλευρές
Η Κίνα δεν χρειάζεται απλώς να επενδύει λιγότερο. Χρειάζεται να επιβάλει ισχυρότερη πειθαρχία απόδοσης στα στοιχεία ενεργητικού που γεννά η επένδυση. Αυτό σημαίνει σαφέστερες διακρίσεις μεταξύ στοιχείων πολιτικής χρήσης και εμπορικών στοιχείων, πιο διαφανείς αποτιμήσεις, ισχυρότερη διακυβέρνηση των κρατικών επιχειρήσεων και των τοπικών επενδυτικών οχημάτων και μεγαλύτερη λογοδοσία για τις αποδόσεις του κεφαλαίου.
Οι ανεπτυγμένες οικονομίες δεν χρειάζεται απλώς να δαπανήσουν περισσότερα. Χρειάζεται να καταστήσουν τα υπάρχοντα δημόσια περιουσιακά στοιχεία ορατά, διοικήσιμα και επενδύσιμα. Μια κυβέρνηση που κατέχει γη, υποδομές, επιχειρήσεις και δικαιώματα ανάπτυξης, αλλά δεν τα διαχειρίζεται ως χαρτοφυλάκιο, δεν περιορίζεται από το κεφάλαιο. Περιορίζεται από τους ίδιους τους θεσμούς της.
Η διάκριση έχει ιδιαίτερη σημασία καθώς οι δυτικές κυβερνήσεις προσπαθούν να απαντήσουν στη βιομηχανική ισχύ της Κίνας. Το μπλοκάρισμα των εισαγωγών ή η επιδότηση της εγχώριας παραγωγής μπορεί να κερδίσει χρόνο, αλλά δεν δημιουργεί από μόνη της παραγωγική επενδυτική ικανότητα. Αυτή απαιτεί έργα χρηματοδοτήσιμα, στοιχεία ενεργητικού επαγγελματικά διοικούμενα και δημόσιους εταίρους που το ιδιωτικό κεφάλαιο μπορεί να εμπιστευτεί.
Οι κυβερνήσεις δεν είναι απλώς μηχανισμοί φορολογίας και δαπανών. Είναι από τους μεγαλύτερους ιδιοκτήτες περιουσιακών στοιχείων στις οικονομίες τους. Σπανίως όμως συμπεριφέρονται ως σοβαροί ιδιοκτήτες.
Ένας σοβαρός ιδιοκτήτης γνωρίζει τι κατέχει, πόσο αξίζει το ενεργητικό του, τι αποδόσεις παράγει, ποιους κινδύνους κουβαλάει και αν το κεφάλαιο πρέπει να επανεπενδυθεί, να αναδιαρθρωθεί ή να ανακατανεμηθεί. Οι περισσότερες κυβερνήσεις το κάνουν αυτό κακώς. Η κινεζική εκδοχή της αποτυχίας είναι η υπερεπένδυση χωρίς επαρκή πειθαρχία. Η ευρωπαϊκή εκδοχή είναι η υποεπένδυση παρά τα μεγάλα δημόσια χαρτοφυλάκια. Αυτό δεν συνιστά επιχείρημα υπέρ της ιδιωτικοποίησης. Τα δημόσια στοιχεία ενεργητικού μπορούν να παραμείνουν δημόσια ενώ διοικούνται επαγγελματικά. Το ζήτημα δεν είναι η ίδια η ιδιοκτησία, αλλά το αν η ιδιοκτησία εμπεριέχει πειθαρχία.
| Το πρόβλημα της Κίνας είναι κεφάλαιο χωρίς πειθαρχία. Της Ευρώπης είναι περιουσία χωρίς δομή. Μεγάλο μέρος του ανεπτυγμένου κόσμου υποφέρει από εκδοχές της ίδιας αποτυχίας. |
|---|
Χωρίς αυτή την πειθαρχία, το δημόσιο κεφάλαιο εύκολα κατανέμεται λάθος. Στην Κίνα, μπορεί να παράγει πλεονάζουσα ικανότητα, ασθενείς αποδόσεις και πίεση στον ιδιωτικό τομέα. Στις ανεπτυγμένες οικονομίες, μπορεί να παράγει υποδομές που σαπίζουν, δημοσιονομική πίεση και χρόνια παράπονα για έλλειψη επενδύσιμων έργων.
Η Δύση δεν μπορεί να απαντήσει στην κινεζική κακή κατανομή κεφαλαίου μόνο με δασμούς, επιδοτήσεις ή βιομηχανική πολιτική. Πρέπει επίσης να διορθώσει τον δικό της δημόσιο ισολογισμό.